湖南省湘西土家族苗族自治州古丈縣紀(jì)委監(jiān)委聚焦惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金管理使用，組織紀(jì)檢監(jiān)察干部靠前監(jiān)督，嚴(yán)肅查處優(yōu)親厚友、顯失公平等突出問題。圖為該縣紀(jì)檢監(jiān)察干部在古陽鎮(zhèn)長潭村藍(lán)莓種植基地了解相關(guān)情況。侯鄭俐 攝

特邀嘉賓

李相忠 山東省青島市紀(jì)委副書記、監(jiān)委副主任、市委巡察辦主任

王洪海 安徽省紀(jì)委監(jiān)委第十四紀(jì)檢監(jiān)察室副主任

衛(wèi)昌樓 貴州省黔東南苗族侗族自治州紀(jì)委副書記、監(jiān)委副主任

民生無小事，枝葉總關(guān)情。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“對困難群眾，我們要格外關(guān)注、格外關(guān)愛、格外關(guān)心，幫助他們排憂解難?！奔o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，維護(hù)人民群眾切身利益是職責(zé)所在、使命所系，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，向侵害群眾利益的問題堅(jiān)決“亮劍”。新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）對民生保障顯失公平行為的處分條款作了哪些充實(shí)完善？實(shí)踐中，“優(yōu)親厚友”和“明顯有失公平”怎樣判斷？如何區(qū)分個人貪腐還是優(yōu)親厚友？對該違紀(jì)行為定性量紀(jì)時，怎樣判斷情節(jié)輕重？我們特邀紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行討論。

新修訂的《條例》對民生保障顯失公平行為的處分條款作了哪些充實(shí)完善，實(shí)踐中，“優(yōu)親厚友”和“明顯有失公平”有哪些判斷標(biāo)準(zhǔn)？

王洪海：黨的二十大報(bào)告指出，“必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題”。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)發(fā)現(xiàn)，少數(shù)黨員、干部在民生保障款物分配工作中辦事不公、優(yōu)親厚友甚至存在看“人情”分配，這些行為寒了群眾的心，影響國家惠民政策的落實(shí)，破壞黨和政府公信力。

新修訂的《條例》貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告有關(guān)要求，在第一百二十四條中充實(shí)了對于在社會救助中優(yōu)親厚友、明顯有失公平行為的處分規(guī)定。社會救助作為社會保障體系的重要組成部分，是指國家和社會對于因各種原因陷入生活困境的公民，給予財(cái)物接濟(jì)和生活輔助，保障其最低生活需要的制度。

除了社會救助，社會保障、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物分配都是《條例》第一百二十四條規(guī)制的領(lǐng)域。其中，社會保障是指國家通過立法而制定的社會保險(xiǎn)、救助、補(bǔ)貼等一系列制度和措施，旨在為社會成員提供全面、多層次的基本生活保障，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會公平正義。政策扶持是指國家為扶助特定群體或鼓勵某項(xiàng)事業(yè)而采取的財(cái)政、稅收、勞動就業(yè)等方面的優(yōu)惠和便利措施，旨在幫助特定群體改善生活條件，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。救災(zāi)救濟(jì)是指在自然災(zāi)害或其他突發(fā)事件發(fā)生后，國家為減輕災(zāi)害對人民群眾的影響，保障受災(zāi)群眾的基本生活而采取的救助和安撫措施，包括向受災(zāi)群眾發(fā)放款物、提供臨時住所等。本條規(guī)定的事項(xiàng)，是兜底線、救急難、保民生、促公平的大事，黨員、干部要嚴(yán)格按政策規(guī)范辦、公平公正辦，正確處理公私關(guān)系，確?；菝裾卟徽鄄豢勐鋵?shí)。

李相忠：“優(yōu)親厚友”主要是指從事社會保障、政策扶持等民生保障工作的黨員、干部，在執(zhí)行公務(wù)過程中，不按照民主決策程序辦理，不按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不能正確處理親屬、朋友與群眾的關(guān)系，厚此薄彼，侵害群眾利益的行為。實(shí)踐中，主要從以下維度來判斷：一是主觀上為故意，即在社會保障、政策扶持等事項(xiàng)中，明知自己實(shí)施的是優(yōu)親厚友、顯失公平，損害群眾利益的行為，仍出于為親友謀利的目的希望或者放任不公平結(jié)果發(fā)生；二是客觀上實(shí)施了“優(yōu)”“厚”的行為，即執(zhí)行政策向親朋好友傾斜，使親朋好友受到優(yōu)待。

“明顯有失公平”主要是指執(zhí)行政策出現(xiàn)較大偏離，應(yīng)該幫扶的對象沒有得到幫扶，不符合幫扶條件的對象反而得到了幫扶，或者在同等條件下，發(fā)放款物的數(shù)量或價值懸殊，明顯不公平、不公正。實(shí)踐中，主要從以下維度來判斷：一是要“有失公平”，如果黨員、干部在執(zhí)行相關(guān)政策時正確履職未徇私情，其親友亦符合政策規(guī)定的分配條件，并按規(guī)定履行了有關(guān)程序，則不應(yīng)認(rèn)定為“有失公平”；二是有失公平需達(dá)到“明顯”程度，如果分配不公平，但差別微小，尚不夠明顯程度的，可以對黨員、干部進(jìn)行批評教育，不宜一概認(rèn)定為違紀(jì)行為。

需要指出的是，明顯有失公平的外延要大于優(yōu)親厚友，優(yōu)親厚友必然明顯有失公平，但明顯有失公平不一定屬于優(yōu)親厚友。如，某基層黨員干部在為村民辦理低保過程中，故意隱瞞與其中一名村民系親戚關(guān)系的事實(shí)，在名額有限，且還有比其親戚更為困難的群眾的情況下，優(yōu)先為其親戚辦理了低保，該行為應(yīng)認(rèn)定為“優(yōu)親厚友、明顯有失公平”的行為。又如，某村黨支部集體研究決定，在拆遷補(bǔ)償款發(fā)放過程中，在有明確拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，人為按照落戶該村時間將村民分為“老村民”和“新村民”，且“老村民”發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)高于“新村民”，因該行為不具有政策依據(jù)，可以認(rèn)定為“明顯有失公平”的行為。

幫助他人騙取社會保障、社會救助等資金怎樣認(rèn)定，如何區(qū)分個人貪腐還是優(yōu)親厚友？

衛(wèi)昌樓：社會保障、社會救助、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物分配是事關(guān)群眾生存發(fā)展權(quán)、生命健康權(quán)的兜底性、保障性民生大事。實(shí)踐中，少數(shù)黨員、干部不但在民生保障工作中不公平、不公正，更有甚者還幫助他人騙取民生保障資金，對于這類行為如何認(rèn)定？我們認(rèn)為可以重點(diǎn)從以下4個方面進(jìn)行把握：一看行為人主觀上是否有占有故意；二看行為雙方是否有共謀；三看造成的損失和危害影響；四看行為人是否從中獲利。

如行為人客觀上雖為他人騙取民生保障資金提供了幫助，但主觀上對于資金沒有占有故意，且造成的損失和影響較小的，可以認(rèn)定為違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律等；若導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，則可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪。比如某保障性住房審批部門工作人員，在明知他人不符合廉租房申請條件的情況下，為他人提供幫助，致使多套廉租房被不符合條件的人員租用，造成國家重大經(jīng)濟(jì)損失的，則可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪。如果行為人在幫他人騙取民生保障資金的過程中，還收受他人好處的，則要根據(jù)其涉案金額大小、造成的損失多少，以及主要違紀(jì)違法事實(shí)發(fā)生的時間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行綜合研判，如收受好處達(dá)到入刑標(biāo)準(zhǔn)，有可能構(gòu)成受賄犯罪，且一般與瀆職犯罪數(shù)罪并罰；未達(dá)到入刑標(biāo)準(zhǔn)的，則適用紀(jì)法銜接條款處理。如行為人與他人共同編造虛假材料或指使他人編造虛假材料實(shí)施騙取行為，且從中獲取利益的，則可能構(gòu)成貪污或詐騙罪，具體根據(jù)行為人的身份、侵犯的客體等因素而定。

此外，認(rèn)定此類行為時，還需區(qū)分把握黨員、干部是否因個人業(yè)務(wù)不熟、疏忽大意等原因?qū)е孪嚓P(guān)款物被騙，如其主觀上沒有幫助的動機(jī)和可能，則一般以違反工作紀(jì)律進(jìn)行認(rèn)定，情節(jié)嚴(yán)重的，可能涉嫌玩忽職守犯罪。

李相忠：在民生保障工作中，區(qū)分是個人貪腐還是優(yōu)親厚友，可以從以下3個方面來考慮。一是從主觀故意上判斷，個人貪腐是以行為人自己非法占有為目的，而優(yōu)親厚友是以為親友謀利為目的；二是從受益對象上判斷，個人貪腐的受益對象是本人，優(yōu)親厚友的受益對象是親友；三是從侵害的客體上判斷，個人貪腐侵害的客體側(cè)重于職務(wù)行為廉潔性和公款所有權(quán)，優(yōu)親厚友侵害的客體側(cè)重于群眾利益。

比如，某村黨支部書記、村委會主任孫某，在協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府發(fā)放本村拆遷補(bǔ)償款過程中，通過與其兒子分戶的方式，將其兒子虛報(bào)為拆遷補(bǔ)償對象，騙領(lǐng)拆遷補(bǔ)償款5萬元并據(jù)為己有。

這個案例中，首先，從主觀故意看，孫某目的是非法占有公款，而非為親友謀利。孫某通過與其兒子分戶，并將其兒子虛報(bào)為拆遷補(bǔ)償對象，騙取公款并據(jù)為己有，具有明顯的非法占有目的。其次，從受益對象看，孫某將其兒子虛報(bào)為拆遷補(bǔ)償對象，最終受益的是孫某及其家人，而非其他親友。需要注意的是，若黨員、干部將其特定關(guān)系人（配偶、父母、子女等）虛設(shè)為特定資金發(fā)放對象，因其與特定關(guān)系人具有共同利益，最終受益人仍是黨員、干部本人或其家庭，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為貪污或職務(wù)侵占性質(zhì)；如資金發(fā)放對象系非特定關(guān)系人的普通親友，且財(cái)物未被黨員、干部本人占有，則可以根據(jù)實(shí)際情況認(rèn)定為違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律或者失職瀆職行為。最后，從侵害的客體看，案例中侵害的客體是公共財(cái)物所有權(quán)，而非群眾利益。孫某將其兒子虛列為拆遷補(bǔ)償對象，因其兒子本身不符合政策規(guī)定的發(fā)放范圍，屬于“無中生有”，符合貪污罪構(gòu)成要件，但該行為并未對本村應(yīng)該領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償款的其他村民利益造成實(shí)質(zhì)性侵害，故不屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。

在民生保障工作中，借機(jī)對群眾吃拿卡要或者收受禮品禮金的如何處理？在對民生保障顯失公平行為定性量紀(jì)時，怎樣判斷情節(jié)輕重？

李相忠：“吃拿卡要”是對黨員、干部在履職過程中，利用職務(wù)便利向管理和服務(wù)對象索取好處行為的形象刻畫。所謂“吃”，主要是接受管理和服務(wù)對象的宴請；所謂“拿”，一般是憑借管理權(quán)，強(qiáng)拿硬占管理和服務(wù)對象的物品；所謂“要”，通常是主動地通過提要求、暗示等方式向管理和服務(wù)對象要錢要物；而“卡”則是有意刁難管理和服務(wù)對象，給其制造障礙，“卡”的目的多是為了“吃、拿、要”。這些違紀(jì)行為，本質(zhì)上是把服務(wù)群眾的職責(zé)當(dāng)作管理群眾的特權(quán)，借機(jī)以權(quán)謀私，體現(xiàn)了“小權(quán)力”背后的“大任性”，是黨的紀(jì)律所不能容忍的。

黨員、干部若在社會保障、社會救助、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等工作中借機(jī)對群眾吃拿卡要，在違反《條例》第一百二十四條的同時，還違反了第一百二十二條第一款第（五）項(xiàng)之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)合并處理，其中在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域借機(jī)對群眾吃拿卡要的，還要從重或加重處分。若黨員、干部索要財(cái)物或者收受財(cái)物數(shù)額較大，達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，符合刑法規(guī)定的受賄罪構(gòu)成要件的，則應(yīng)按照受賄罪定性處理。侵害群眾利益行為典型、情節(jié)嚴(yán)重的，可考慮同時在紀(jì)律層面對其違反群眾紀(jì)律的行為進(jìn)行評價。

衛(wèi)昌樓：對在民生保障事項(xiàng)中優(yōu)親厚友、明顯有失公平的行為進(jìn)行定性量紀(jì)時，需要綜合款物具體類別、涉及對象，已經(jīng)造成或可能引發(fā)的后果影響等方面來把握情節(jié)輕重。

第一，看款物需求的緊急程度。社會保障、社會救助、政策扶持、救災(zāi)救濟(jì)款物等事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖、看病護(hù)理，是兜底的保障，具有特殊、急需的特征。在這四類款物中，救災(zāi)救濟(jì)類、社會救助類款物相比保障類、政策扶持類款物，老百姓的迫切急需性更強(qiáng)，量紀(jì)時也可以有所體現(xiàn)。

第二，看行為涉及的范圍、對象、金額數(shù)量。無論是社會保障、政策扶持還是社會救助、救災(zāi)救濟(jì)款物，涉及的對象范圍大小，涉案金額多少等，也是定性量紀(jì)的重要考量因素。涉及面廣、受侵害的對象越多、金額越大的，一般認(rèn)定的情節(jié)更重。

第三，看作案的時長、次數(shù)。要看違紀(jì)違法行為是一次還是多次，如果是多次的，一般認(rèn)定其違紀(jì)情節(jié)要更重；在違紀(jì)時長方面，偶發(fā)性的違紀(jì)違法行為相比較持續(xù)時間長、接連實(shí)施的違紀(jì)違法行為情節(jié)要輕一些。

第四，看造成的后果影響。行為人實(shí)施的違紀(jì)違法行為是造成多人利益受損，還是少數(shù)或個別，以及造成影響后果的范圍、程度，有無引發(fā)群體性事件、負(fù)面輿情等，對黨和政府的形象、公信力造成損害程度，破壞黨群、干群關(guān)系程度等，也是判斷情節(jié)輕重的重要因素。

第五，看時間節(jié)點(diǎn)和行為人的態(tài)度。要看行為是發(fā)生在黨的十八大以前還是之后，越往后一般處理越重。行為人的態(tài)度，也是定性量紀(jì)的一個重要因素，具體結(jié)合行為人認(rèn)錯悔錯、挽回?fù)p失、消除影響等情況判斷。

需要指出的是，對民生保障顯失公平行為造成的后果要及時糾正：一是對黨員、干部違紀(jì)違法所得，按照應(yīng)追盡追的原則予以追繳；二是對應(yīng)由群眾所得、侵犯群眾利益的，要退賠給群眾；三是對有關(guān)人員所得的不正當(dāng)利益，包括財(cái)產(chǎn)性利益和政策優(yōu)惠等非財(cái)產(chǎn)性利益，應(yīng)予以糾正；四是對違紀(jì)違法行為造成嚴(yán)重影響的，還可采取制發(fā)通報(bào)、召開新聞發(fā)布會、召開群眾會議等方式向群眾通報(bào)案情、釋紀(jì)說法，消除不良影響、贏得群眾理解認(rèn)可，切實(shí)讓群眾感受到全面從嚴(yán)治黨就在身邊、正風(fēng)肅紀(jì)反腐就在身邊。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)怎樣立足職責(zé)監(jiān)督保障惠民政策不折不扣落實(shí)？

王洪海：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，要堅(jiān)持系統(tǒng)集成思維，以小切口著手，開展監(jiān)督檢查，強(qiáng)化案件查辦，探索各類監(jiān)督貫通融合，護(hù)航惠民政策落實(shí)落地。

一是聚焦急難愁盼強(qiáng)化監(jiān)督檢查。牢固樹立人民至上理念，聚焦群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的醫(yī)療、養(yǎng)老、衛(wèi)生等問題，深入基層對“小微權(quán)力”運(yùn)行、職能部門履責(zé)等方面開展專題調(diào)研，針對短板弱項(xiàng)制定監(jiān)督“重點(diǎn)清單”、把準(zhǔn)監(jiān)督方向，統(tǒng)籌基層紀(jì)檢監(jiān)察力量開展“點(diǎn)穴式”監(jiān)督檢查，深化“室組”“室組地”聯(lián)動監(jiān)督，用好用活小微權(quán)力“監(jiān)督一點(diǎn)通”平臺，形成清單管理、督導(dǎo)督辦、定期復(fù)查等工作閉環(huán)，提升監(jiān)督實(shí)效。

二是將一體推進(jìn)“三不腐”融入監(jiān)督全過程。要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，推動監(jiān)督、辦案、治理一體貫通，力度、節(jié)奏、策略統(tǒng)籌把握。堅(jiān)持高壓震懾。扎實(shí)開展群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題集中整治，緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)決查處優(yōu)親厚友、吃拿卡要、貪污腐敗、謀私斂財(cái)?shù)刃袨?，?yán)懲“蠅貪蟻腐”。堅(jiān)持固本培元。將嚴(yán)懲腐敗與嚴(yán)密制度、嚴(yán)格要求、嚴(yán)肅教育相結(jié)合，督促相關(guān)部門強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管、開展專項(xiàng)整治、完善制度機(jī)制；用活警示教育“資料庫”，做實(shí)同級同類干部警示、做深專項(xiàng)治理警示，著力發(fā)揮查處一案、警示一片、教育一域的治本作用。

三是貫通融合提升監(jiān)督治理效能。一方面壓實(shí)各方責(zé)任。將“一把手”作為日常監(jiān)督、巡視巡察及審計(jì)監(jiān)督等工作重點(diǎn)，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提醒警示，推動作風(fēng)建設(shè)黨委主體責(zé)任、書記第一責(zé)任人責(zé)任、班子成員“一崗雙責(zé)”及紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督責(zé)任“四責(zé)同頻”。另一方面，協(xié)同做好內(nèi)部挖潛。積極探索紀(jì)檢監(jiān)察與巡視巡察聯(lián)動、“室組”聯(lián)動監(jiān)督，重點(diǎn)聚焦黨中央惠民利民政策執(zhí)行情況、民生實(shí)事落實(shí)情況和群眾反映強(qiáng)烈的腐敗和作風(fēng)問題等，推動破解一批民生方面久拖不決、推諉扯皮的積案難題。同時，加強(qiáng)與政府督查部門、相關(guān)職能部門協(xié)同，建立聯(lián)查快辦協(xié)作機(jī)制，切實(shí)在貫通協(xié)同中提升監(jiān)督治理效能，打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”。

衛(wèi)昌樓：監(jiān)督保障黨和國家惠民政策不折不扣落實(shí)落地，既是推進(jìn)政治監(jiān)督具體化精準(zhǔn)化常態(tài)化的重要內(nèi)容、題中應(yīng)有之義，也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)踐行以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。結(jié)合工作實(shí)際，我們認(rèn)為要在“三個強(qiáng)化”上下功夫。

在強(qiáng)化監(jiān)督的系統(tǒng)集成上下功夫。惠民政策涉及的項(xiàng)目資金點(diǎn)多面廣、監(jiān)督難度大，必須壓緊壓實(shí)各級各方責(zé)任，凝聚監(jiān)督合力，推動各類監(jiān)督貫通銜接，構(gòu)建全鏈條的監(jiān)管體系。一是壓實(shí)黨委、政府的主體責(zé)任，黨委、政府作決策、定政策后，對主管部門的實(shí)施落實(shí)情況要盯緊看牢；二是壓實(shí)主管部門監(jiān)管責(zé)任，對分配安排、實(shí)施的資金補(bǔ)貼、政策扶持在執(zhí)行中加強(qiáng)監(jiān)管，不能一發(fā)了之、一分了之、一批了之；三是要壓實(shí)相關(guān)部門的責(zé)任，比如巡察、財(cái)政、審計(jì)、公安等部門，對于涉及惠民政策、侵害群眾利益的，要結(jié)合職能職責(zé)常態(tài)化監(jiān)督；四是壓實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督專責(zé)，堅(jiān)持把督促落實(shí)惠民政策作為監(jiān)督檢查的重中之重，抓常抓長、盯住源頭、破除“中梗阻”，糾正過程偏差，嚴(yán)查落實(shí)“最后一公里”中的問題，構(gòu)建起全鏈條的嚴(yán)查嚴(yán)治體系；五是要激活群眾監(jiān)督，采取定期走訪、帶件下訪、暢通信訪舉報(bào)渠道等，有序引導(dǎo)群眾檢舉揭發(fā)違紀(jì)違法行為。

在強(qiáng)化問題的發(fā)現(xiàn)查處上下功夫。堅(jiān)持抓早抓小，切實(shí)提升發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性。事前，要盯各級黨委、政府、行業(yè)主管部門落實(shí)惠民政策項(xiàng)目資金分配安排、審批審核的情況，著力發(fā)現(xiàn)打折扣、搞變通的行為；事中，要盯執(zhí)行、實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，著力發(fā)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任缺失、缺位的問題；事后，要盯惠民政策兌現(xiàn)落實(shí)反響和效果，拓展了解政策落沒落實(shí)、公不公正，群眾認(rèn)不認(rèn)可、滿不滿意，從中循線查風(fēng)糾責(zé)反腐。

在強(qiáng)化機(jī)制的長效監(jiān)管上下功夫。一要推動公開公示。陽光是最好的防腐劑。落實(shí)惠民政策不到位，一個重要原因是公開公示不到位。因此，要堅(jiān)持把進(jìn)一步深化政務(wù)公開、村務(wù)公開作為推動惠民政策落實(shí)落地的重要抓手，確保項(xiàng)目資金在監(jiān)督下運(yùn)行執(zhí)行。二要注重科技賦能。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、信息化的功能作用，推動惠民政策、項(xiàng)目資金留痕管理，強(qiáng)化源頭和過程追溯，做到線上線下一起發(fā)力。（劉一霖）