把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來

——訪中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授戴焰軍

加強頂層設(shè)計，關(guān)鍵在于落實，根本在于體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。圖為觀眾在觀看北京城市副中心規(guī)劃藍圖的模型。新華社記者 羅曉光 攝

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的一個重要特點是堅持發(fā)揚民主、開門問策、集思廣益。習(xí)近平總書記強調(diào)，要把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻策。從7月下旬到9月下旬，習(xí)近平總書記先后主持召開多種類型座談會，聽取各方面對制定“十四五”規(guī)劃的意見和建議。8月16日至29日，“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上征求意見，廣大人民群眾踴躍參與，留言100多萬條，有關(guān)方面從中整理出1000余條建議。

日前，圍繞制定五年規(guī)劃和遠景目標中“頂層設(shè)計的重要性”“為什么要把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來”“如何取得實質(zhì)性進展”等問題，本報記者專訪了中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授戴焰軍。

記者：我國制定規(guī)劃為什么強調(diào)要加強頂層設(shè)計，它的重要性主要體現(xiàn)在哪些方面？

戴焰軍：所謂頂層設(shè)計，實際上就是全局意識，站在高處俯瞰，清楚了解和把握各方面具體情況，對全局工作進行整體設(shè)計、整體關(guān)照。所以設(shè)計關(guān)系全局的工作方案和工作規(guī)劃，必須要有頂層設(shè)計的眼界和高度，才能抓住對于全局工作中具有根本性影響力的本質(zhì)性問題。對于“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標來說，最根本的問題就是堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度，體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性。在此之前，我國已經(jīng)有13個五年規(guī)劃（計劃），在推進各方面建設(shè)的實踐中，要將規(guī)劃精神和要求在各個領(lǐng)域、層次、方面真正體現(xiàn)到位、落實到位，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，沒有中國特色社會主義制度優(yōu)越性，是辦不到的。

頂層設(shè)計講的是全國一盤棋，具有整體性、體現(xiàn)全面性，它的重要性主要體現(xiàn)在以下三方面。

一是全局關(guān)照。站在高點俯瞰全局，中國是一個有960多萬平方公里國土面積的大國，由于自然條件、歷史文化等各方面原因，在發(fā)展過程中很多方面并不平衡，這就要求設(shè)計規(guī)劃必須全面考慮和把握各方面實際情況。比如，我國東部、西部、中部的發(fā)展，在經(jīng)濟、文化、社會各方面具有非常明顯的差異，這就要求制定規(guī)劃既要考慮整體性，又要考慮到各方面實際情況，具體到“十四五”規(guī)劃，可以看到包括西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起以及東部加快推進現(xiàn)代化等不同內(nèi)容規(guī)劃，這是根據(jù)地域差異、城鄉(xiāng)差異等不同情況提出的不同要求，是一種關(guān)乎全局、體現(xiàn)全面的規(guī)劃關(guān)照。

二是洞悉關(guān)聯(lián)性。站在頂層看問題很重要一點，就是要清楚地看到各方面之間的關(guān)聯(lián)性。五年規(guī)劃是一個動態(tài)發(fā)展的規(guī)劃，要兼顧各地區(qū)之間經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等各種因素以及各方面發(fā)展之間的相互影響，才能使之適應(yīng)這種動態(tài)要求。這種各方面之間的關(guān)聯(lián)和相互影響，體現(xiàn)在我國長期發(fā)展中，特別是在今天體現(xiàn)得尤為明顯。

當(dāng)前，脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)到了收官階段，在這個過程中，發(fā)展速度較快的東部地區(qū)給予西部技術(shù)、人才、經(jīng)濟等方面的有力支持。“十四五”規(guī)劃對我國經(jīng)濟社會進一步發(fā)展提出新要求，包括社會服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會治理等方面。這種關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在發(fā)展的方方面面，是整體推進、互相關(guān)聯(lián)的，不是一個方面孤立地發(fā)展。

三是把當(dāng)下和長遠、現(xiàn)實和未來相統(tǒng)一。黨的十九屆五中全會提出關(guān)于“十四五”規(guī)劃的建議和二〇三五年遠景目標，是把當(dāng)下跟長遠、現(xiàn)實跟未來有機統(tǒng)一的規(guī)劃。

黨的十九屆五中全會提出關(guān)于“十四五”規(guī)劃的建議和二〇三五年遠景目標，是一個向“強起來”邁進的奮斗目標。規(guī)劃提出，到二〇三五年要建成現(xiàn)代化國家，到二〇五〇年本世紀中葉，要建成現(xiàn)代化強國，這些目標不是抽象概念，它對我國未來發(fā)展，包括文化、經(jīng)濟、社會、教育各個方面都有非常具體明確的目標，頂層設(shè)計就這一點來講，對于走好未來每一步有著重要指導(dǎo)意義。

頂層設(shè)計不僅體現(xiàn)在對內(nèi)部的發(fā)展規(guī)劃，還要站在制高點上對內(nèi)部、外部進行全面關(guān)照，如在開放環(huán)境中怎樣更好地推進改革開放，怎樣把國內(nèi)發(fā)展和國際發(fā)展兩個大局統(tǒng)一起來，共同推進未來發(fā)展的整體規(guī)劃。當(dāng)然，在規(guī)劃設(shè)計中，我們不但要看到當(dāng)前的發(fā)展優(yōu)勢和有利條件，也要看到不足和短板，在未來發(fā)展中還可能遇到各種新挑戰(zhàn)、新風(fēng)險，必須居安思危，要有風(fēng)險意識，有應(yīng)對各種新考驗的心理準備。

記者：在這次文件起草過程中，召開了很多座談會和開展網(wǎng)上征求意見，廣泛聽取社會各界意見。在加強頂層設(shè)計的同時，為什么還要堅持問計于民？

戴焰軍：通過多種方式、多種渠道問計于民，充分體現(xiàn)了社會主義民主的政治要求，那就是匯集多方面的智慧和力量，參與國家規(guī)劃和國家大政方針的制定，使得制定規(guī)劃能夠關(guān)照到各個方面的需求、意見和利益，能夠充分集中各方面智慧，使得規(guī)劃更加科學(xué)、完善、可行。

一是集中民智。五年規(guī)劃是一種全盤設(shè)計，規(guī)劃的各個方面、領(lǐng)域的具體工作，都跟老百姓現(xiàn)實利益存在直接或間接的關(guān)系。堅持問計于民，就是充分利用民智，充分發(fā)揮社會各方面智慧和力量。群眾蘊藏著無盡的智慧和力量，開展工作需要向群眾去請教，需要充分征求社會各方面意見，聽取各方面建議，這樣才能集中民智，使得制定規(guī)劃更科學(xué)、更全面。

二是了解民意。制定規(guī)劃、推進發(fā)展，目的就是為最廣大人民謀利益，中國共產(chǎn)黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。問計于民，就是要了解各個方面情況，了解民間呼聲和要求、建議和意見。規(guī)劃到底符不符合最廣大人民的利益要求，人民群眾現(xiàn)實生活狀況到底怎么樣，只有先充分了解民意，規(guī)劃才能制定到點子上，才能真正把老百姓對美好生活的現(xiàn)實需求和美好追求體現(xiàn)在科學(xué)規(guī)劃中。因此，問計于民，也是通過深入群眾、深入實際地去做大量調(diào)查研究傾聽民聲的過程。

三是動員民力。問計于民就是廣泛動員群眾參與。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，從另一個角度上來講，問計于民就是群眾廣泛的政治參與。制定大政方針，制定權(quán)衡發(fā)展規(guī)劃，必須要有人民群眾廣泛的政治參與。只有在規(guī)劃過程中群眾廣泛參與，才能在推動規(guī)劃落實中，充分調(diào)動和發(fā)揮群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

記者：把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，體現(xiàn)了我們黨什么樣的工作路線或方法？

戴焰軍：把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，體現(xiàn)了我們黨堅持走群眾路線，講求“從群眾中來，到群眾中去”的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”不僅體現(xiàn)在“十四五”規(guī)劃編制中，還體現(xiàn)在我國其他方針政策制定中，更循環(huán)往復(fù)地體現(xiàn)在各方面工作中。

五年規(guī)劃是站在全局和整體的角度來作頂層設(shè)計，設(shè)計思路和源泉都來自群眾，因為設(shè)計規(guī)劃就是為了實現(xiàn)群眾利益需求，實施中也必須依靠群眾參與。在“十四五”規(guī)劃建議提出之前，有關(guān)方面就已經(jīng)在深入調(diào)查研究、充分征求各方面意見了，它就是從群眾中來的。當(dāng)然，這個規(guī)劃建議最后還要形成一個正式規(guī)劃，需要全國人民代表大會通過，最終在實踐中貫徹落實，貫徹更需要廣大人民群眾充分參與，可以看作是又一次到群眾中去。大政方針定出來，具體方案在實施落實中，又需要不同層級從不同實際出發(fā)，不斷地反饋問題、修正方案，直到真正徹底地落實到位，這中間又是一個反復(fù)“從群眾中來，到群眾中去”的過程，體現(xiàn)的就是“一切為了群眾，一切依靠群眾”。

記者：進入新發(fā)展階段，全體人民共同富裕如何取得更為明顯的實質(zhì)性進展？

戴焰軍：“十四五”規(guī)劃建議提出，到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標，展望二〇三五年，人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

實質(zhì)性進展，是一種質(zhì)的要求。人民群眾生活水平改善提高，既有量的需求，也有質(zhì)的需求，量達到一定程度后必然會帶來質(zhì)的轉(zhuǎn)變。如果拿出一張20世紀80年代北京市街頭的照片，可以看到滿大街都是自行車，當(dāng)時家里有一輛自行車，就是主要的交通工具了。在今天，汽車已成為大多數(shù)人或家庭的基本交通工具。從自行車變成汽車，就是實質(zhì)性改變。另外，實質(zhì)性進展不僅是一個質(zhì)的變化，也是一個穩(wěn)定的變化。以扶貧工作為例，如果說今天只給貧困對象發(fā)了多少錢就實現(xiàn)脫貧，那么明天他還可能又返貧，如果不能從就業(yè)、工作技能、長遠致富出路等問題入手加以解決，這就沒有取得實質(zhì)性進展。實質(zhì)性進展應(yīng)該是問題得到根本性解決，應(yīng)該是生活狀態(tài)穩(wěn)定性提高、保障性提高。

實質(zhì)性進展，還要體現(xiàn)充分性要求。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，實質(zhì)性進展，應(yīng)該是穩(wěn)定的、持續(xù)的、有保障的質(zhì)的提高，不是不平衡、不充分的提高。要達到取得實質(zhì)性進展的目標，還要扎扎實實做好規(guī)劃目標提出后的“下半篇文章”。

當(dāng)前，我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的重要節(jié)點，站在新的歷史節(jié)點，面對人民對日益增長的美好生活的新期待，我國提出了“十四五”規(guī)劃的建議和二〇三五年遠景目標，體現(xiàn)的是新階段、新理念、新格局。這就要求我們在未來的發(fā)展中，不僅在客觀實踐上要邁入新發(fā)展階段，而且在主觀思想上必須貫徹新發(fā)展理念，適應(yīng)新發(fā)展格局，以此來滿足人民群眾需求。任何一個規(guī)劃的提出僅是開始，重要的在于落實，這就要求我們通過認真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會建議精神，更好地統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾新挑戰(zhàn)，準確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定堅實基礎(chǔ)。（胡楠 張東岳）