“一把手”作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，在地方、單位和部門發(fā)展中具有統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，既是黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者、推動者。一段時間以來，少數(shù)地方“一把手”將黨和人民賦予的權(quán)力視為私產(chǎn)禁臠，霸道行權(quán)、違規(guī)用權(quán)、任性濫權(quán)，甚至以權(quán)謀私、大搞利益輸送，對所在地方、單位的政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生惡劣影響。黨的十八大以來，黨中央高度重視對“一把手”的監(jiān)督，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，十九屆四中全會、十九屆中央紀(jì)委五次全會都圍繞加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督作出明確部署。各地各部門認(rèn)真貫徹落實黨中央部署要求，把破解對“一把手”監(jiān)督難題擺在突出位置來抓，持續(xù)開展“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法問題專項整治，有力推動以案促改、以案促建、以案促治，為進(jìn)一步規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行、健全完善黨和國家監(jiān)督體系提供了有益啟示。

落馬一把手濫用權(quán)力的特點

“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法問題本質(zhì)上是監(jiān)督失效情況下的權(quán)力濫用，一些地方、單位和部門管人管事管權(quán)的制度機(jī)制不完善，存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難等監(jiān)督“空白”，導(dǎo)致“一把手”權(quán)力屢屢出軌越界、脫韁狂奔。大量事實表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點對象，已經(jīng)成為“高風(fēng)險崗位”。從全國來看，十九大后查處中管干部中主要問題發(fā)生在“一把手”崗位上的有100多人，魯煒、王三運(yùn)、秦光榮、趙正永等就是典型。從各地來看，海南省19個縣市中有16個在十八大以來發(fā)生過黨政“一把手”違法犯罪問題，占比高達(dá)84.2%；廣東省自十九大至2020年8月底共立案審查調(diào)查廳級干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。

剖析近年來“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法問題成因，要害就在于一個“權(quán)”字，“一把手”墮落軌跡往往是“欲隨權(quán)長、賄隨權(quán)集”，其任性濫權(quán)行為主要呈現(xiàn)“五個一”的特點。

一是決策“一言堂”。有的“一把手”破壞民主集中制，對“三重一大”事項獨斷專行、違規(guī)“拍板”，造成重大損失。北京市供銷合作總社原黨委書記、理事長高守良將“霸氣”作為信條，在未經(jīng)風(fēng)險評估和上會程序情況下，擅自決定投資項目，導(dǎo)致巨額投資款及利息難以收回。楊思濤在任海南省澄邁縣委書記期間，擅自以縣投資委員會會議代替縣委常委會會議或縣政府常務(wù)會議，違規(guī)決策議題220個，從中攫取巨額利益。

二是用人“一句話”。有的“一把手”違反組織紀(jì)律，濫用干部人事推薦權(quán)、決定權(quán)，拉山頭、搞派系、結(jié)圈子。魯煒任人唯親，在中央網(wǎng)信辦形成“小圈子”，“圈內(nèi)人”稱其為“老板”?；饦s貴在任甘肅省武威市委書記時，把干部崗位和職務(wù)當(dāng)成私有財產(chǎn)，隨意任免、頻繁調(diào)整，催生一批“剛出月子的干部”“百天干部”。

三是花錢“一支筆”。有的“一把手”隨意揮霍公款、侵占公物，公私不分、損公肥私。李貽煌利用擔(dān)任江西省江銅集團(tuán)“一把手”職務(wù)便利，指使下屬采取虛列賬目等手段非法占有公共財物268萬余元，他曾說，“在我眼里，江銅就是我個人的企業(yè)，就是自家錢袋子，從江銅吃點、喝點、拿點算什么呢？”四川省廣安日報社原黨組書記、總編輯唐云峰把單位660萬元公款當(dāng)成“私房錢”出借謀利，還私設(shè)小金庫用于接待送禮和個人開支。

四是項目“一手抓”。有的“一把手”把規(guī)劃權(quán)、審批權(quán)視為禁臠，大搞官商勾結(jié)、利益輸送、權(quán)力變現(xiàn)。陜西省洛南縣原縣委書記雷二虎、縣長劉明智把各自家鄉(xiāng)老板帶到洛南承攬工程，修建縣環(huán)城路時，北邊工程由書記的人干、南邊工程由縣長的人干，“南北分治”、各收其利。海南省十八大以來查處的縣市黨政“一把手”大都涉及工程項目和土地腐敗。

五是出事“一鍋端”?！耙话咽帧背鰡栴}極易傳染蔓延，危害班子、帶壞隊伍，形成站隊式、抱團(tuán)式腐敗，被查處時往往會“拔出蘿卜帶出泥”。重慶市黔江區(qū)委原書記楊宏偉被通報為“任職地區(qū)政治生態(tài)的最大‘污染源’”，受其影響，該區(qū)70余名處級干部因違紀(jì)違法問題被查處。貴州省獨山縣委原書記潘志立被查處后不到1年時間，該縣就有10名處級干部、200余名科級及以下干部涉案被立案審查調(diào)查。

打出遏制一把手權(quán)力尋租的組合拳

“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法問題頑固存在、易發(fā)多發(fā)，一再驗證了“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”的鐵律，凸顯了權(quán)力極易被腐蝕的特性和監(jiān)督的極端重要性。各地各部門牢牢抓住“權(quán)力”這個關(guān)鍵推進(jìn)以案促改，從規(guī)范約束“一把手”用權(quán)入手，緊盯“一把手”權(quán)力運(yùn)行的廉政風(fēng)險點，強(qiáng)化查辦案件和警示教育的震懾效應(yīng)，完善管權(quán)治權(quán)限權(quán)分權(quán)的制度機(jī)制，構(gòu)建全方位、多層次、常態(tài)化的監(jiān)督體系，推動“一把手”正確用權(quán)、廉潔履職，防止“一把手”變成“一霸手”、“領(lǐng)頭羊”淪為“害群馬”。

——嚴(yán)肅懲處和警示教育相結(jié)合，督促“一把手”審慎用權(quán)。針對“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法問題的特點規(guī)律，加大對長期在同一地方、單位或部門任職的“一把手”，權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門和行業(yè)的“一把手”等違紀(jì)違法問題的查處力度。在此基礎(chǔ)上，采取通報曝光、案件剖析、警示教育、廉政談話等多種形式，持續(xù)強(qiáng)化震懾、傳導(dǎo)壓力，做深做細(xì)思想政治工作，使各級“一把手”明紀(jì)法、知敬畏、守底線，自覺培養(yǎng)現(xiàn)代文明人格。海南省委對全省市縣委書記進(jìn)行集體廉政談話，深刻剖析建省以來查處的市縣黨政“一把手”案件，發(fā)揮同級同類反面教材警示作用，會后多個市縣黨委常委會相繼召開專題民主生活會，進(jìn)一步壓實主體責(zé)任和第一責(zé)任人責(zé)任。廣東省委舉辦第19期領(lǐng)導(dǎo)干部黨章黨規(guī)黨紀(jì)教育培訓(xùn)班，市委書記、市長、縣（市、區(qū)）委書記、省直單位黨組（黨委）書記共300多名“一把手”參加培訓(xùn)，接受警示教育。貴州省召開全省黨風(fēng)廉政警示教育大會，通報了該省被查處的“一把手”任性濫權(quán)典型問題，為參會的4000余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部打“預(yù)防針”。廣西壯族自治區(qū)南寧市委組織全市黨政“一把手”旁聽武鳴區(qū)委原書記韋敏宏收受賄賂案庭審并召開專題座談會，查找反思“當(dāng)官發(fā)財”、理想信念滑坡的根源，深化以案促改。

——“打補(bǔ)丁”“戴緊箍”“堵后門”，明確“一把手”權(quán)責(zé)邊界。一是針對“一把手”廉政風(fēng)險點“打補(bǔ)丁”，編制“一把手”權(quán)力清單，制定重大事項請示報告條例，實行“一把手”違規(guī)插手干預(yù)重大事項記錄制度，探索建立“一把手”權(quán)力運(yùn)行公開以及在一定范圍內(nèi)公開個人有關(guān)事項等機(jī)制。寧夏等地出臺黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部“五不直接分管”（不直接分管人事、財務(wù)、行政審批、公共資源交易、工程項目建設(shè)）制度，實行“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。二是針對“一把手”無視制度、架空班子問題“戴緊箍”，完善黨政部門依法決策機(jī)制，頒布并嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》等制度規(guī)定。廣東省佛山市明確規(guī)定“三重一大”事項決策必須集體研究，“一把手”不能以現(xiàn)場辦公會、招商引資會、文件圈閱等形式?jīng)Q定，召開班子會議集體研究工作時應(yīng)末位表態(tài)。三是針對“一把手”“三拍”式（拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人）決策問題“堵后門”，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》，明確對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果的央企經(jīng)營管理有關(guān)人員，實行重大決策終身問責(zé)，形成分級分層、有效銜接、上下貫通的責(zé)任追究體系。

——做細(xì)做實日常監(jiān)督，防范“一把手”權(quán)力越軌。一是認(rèn)真貫徹《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，強(qiáng)化上級黨組織對下級“一把手”的監(jiān)督。廣西北海制定《落實全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任“書記點題談”實施方案》，要求全市各級黨組織“一把手”加強(qiáng)對下級“一把手”監(jiān)督，目前已開展“書記點題談”活動363場，參加人員8962人次，解決問題436個。二是充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督作用，積極探索實踐“兩談一述”（上級紀(jì)委同下級黨委有關(guān)班子成員集體談話、上一級紀(jì)委書記定期與下一級黨委書記談話、下一級黨委書記在上一級紀(jì)委全會述責(zé)述廉并接受評議）等監(jiān)督方法。天津市紀(jì)委監(jiān)委在與下一級黨委書記談話中堅持主體責(zé)任檢查考核、巡視整改、新任職干部、本地區(qū)本單位出現(xiàn)重大違紀(jì)違法案件、發(fā)生失職失責(zé)問題等“五必談”。新疆巴州紀(jì)委監(jiān)委各派駐（派出）機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)用聽取匯報、列席民主生活會、提出紀(jì)檢監(jiān)察建議等形式，加強(qiáng)對被監(jiān)督單位“一把手”監(jiān)督，兩年來共開展專項監(jiān)督檢查680余次，參與指導(dǎo)民主生活會470余場次。三是創(chuàng)新載體手段，提升監(jiān)督實效。浙江省余姚市紀(jì)委監(jiān)委運(yùn)用數(shù)據(jù)分析手段提升監(jiān)督管理能力，建立涵蓋審查調(diào)查、違紀(jì)違法、涉紀(jì)信訪、作風(fēng)監(jiān)督等方面關(guān)鍵指標(biāo)變化態(tài)勢表，為上級黨委監(jiān)督下級“一把手”提供“糧草”。中儲糧集團(tuán)在全系統(tǒng)直屬企業(yè)探索設(shè)立監(jiān)督執(zhí)紀(jì)小組，由紀(jì)委書記任組長，選配3至5名老黨員、老職工代表為成員，對直屬企業(yè)“一把手”及管理中的重大問題開展監(jiān)督。

形成“頭雁”領(lǐng)航、隊伍建強(qiáng)、生態(tài)優(yōu)化、發(fā)展提質(zhì)的效應(yīng)

經(jīng)過各地各部門連續(xù)幾年的集中整治、專項治理，“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法問題以案促改工作不斷拓展深化，有效督促“一把手”當(dāng)好“頭雁”、帶好隊伍，形成了以上率下、上行下效的示范引導(dǎo)效應(yīng)，營造了風(fēng)清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，推動了政治效果、紀(jì)法效果、社會效果有機(jī)融合、互促共進(jìn)。

——懲治震懾、政策感召、教育引導(dǎo)的綜合效能逐步釋放。2020年1至10月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共約談領(lǐng)導(dǎo)班子成員、重點崗位人員53.4萬人次；立案審查調(diào)查縣處級以上“一把手”4347人。在持續(xù)高壓態(tài)勢和警示教育強(qiáng)大攻勢下，不少有問題的“一把手”拋棄僥幸心理、放下思想包袱，選擇相信依靠組織，主動投案自首。海南省紀(jì)委監(jiān)委2019年3月召開東方市系列腐敗案件進(jìn)展通報暨警示教育大會，會后包括19名省管干部在內(nèi)的68名干部主動向組織交代問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年以來全國已有20余名省管干部投案自首，其中不乏地方黨政“一把手”，如云南省楚雄州人民檢察院原檢察長周映樞、山西省陽泉市中級人民法院原院長陳明華、內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市人大常委會原黨組書記郝健君、河北省定州市委原書記王東群等，持續(xù)釋放懲防結(jié)合、糾治并舉的強(qiáng)烈信號。

——抓黨建、正風(fēng)氣、強(qiáng)隊伍的針對性實效性顯著增強(qiáng)。安徽省委以趙正永、張堅案為反面教材，在全省縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中組織開展警示教育，做深做實日常監(jiān)督、對“一把手”監(jiān)督，2020年上半年全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉控告類信訪舉報數(shù)同比下降19.4%，立案數(shù)、處分人數(shù)同比分別下降25.2%、20.4%，群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題查處數(shù)、處分人數(shù)同比分別下降10.5%、24%。云南省昆明市2020年以來對落實“兩個責(zé)任”不力的13個黨組織、147名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，并完成涉及黨政“一把手”4000余人次《廉潔自律情況征求意見表》的查詢、回復(fù)工作，有力凈化了政治生態(tài)。

——規(guī)范“一把手”用權(quán)的制度機(jī)制日益完善。貴州構(gòu)建“政治監(jiān)督活頁、廉政檔案建設(shè)、巡視巡察上下聯(lián)動”和“持續(xù)深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部利用茅臺酒謀取私利問題專項整治”的“3+1”監(jiān)督工作格局，著力實現(xiàn)對“一把手”監(jiān)督的可量化、可檢查、可評估。海南省屯昌縣在原縣長匡文勝因貪腐落馬后著力補(bǔ)齊制度短板，制定出臺《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部每年集中廉政談話制度》等110項制度，修訂27項，形成用制度管權(quán)、按制度辦事的工作機(jī)制，有效壓縮權(quán)力尋租空間、斬斷利益輸送鏈條。

——有力助推地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。海南省東方市先后發(fā)生過三次系統(tǒng)性塌方式腐敗，嚴(yán)重破壞干事創(chuàng)業(yè)氛圍，全市規(guī)模以上工業(yè)增加值、GDP增速一度淪為全省倒數(shù)第一。在省紀(jì)委監(jiān)委督促指導(dǎo)下，該市持續(xù)深化以案促改，以黨風(fēng)政風(fēng)的好轉(zhuǎn)助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展駛?cè)搿翱燔嚨馈保?018年全市GDP增速、固定資產(chǎn)投資增速均在全省排名第二，財政收入增長10.7%。貴州省三都縣以縣委原書記梁嘉庚嚴(yán)重違紀(jì)違法案為鑒，全面自查整改形象工程、政績工程，加快推進(jìn)脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育醫(yī)療等6類“必須為”項目，穩(wěn)妥推進(jìn)特色城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)工程等13類“暫緩為”項目，堅決停止大公園、大賽場、大牌樓等6類短期內(nèi)不能惠及群眾的“不能為”項目，校準(zhǔn)了導(dǎo)向、贏得了民心。

工作啟示

“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法案一再表明，相對其他班子成員和領(lǐng)導(dǎo)干部，“一把手”位置更加特殊、地位更加重要，如果監(jiān)督制約失位失效，必然產(chǎn)生任性濫權(quán)、以權(quán)謀私等種種亂象，反腐敗斗爭就會陷入前腐后繼、查不勝查的泥潭之中。對“一把手”監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督中的重點、難點，也是必須抓好的“牛鼻子”。各地各部門推動“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法案以案促改工作，以鮮活實踐回答了誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督等問題，為破解對“一把手”監(jiān)督難題提供了經(jīng)驗啟示。

第一，堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建縱向貫通、內(nèi)部銜接、橫向協(xié)同對“一把手”監(jiān)督格局，形成監(jiān)督合力。“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法案以案促改工作之所以能夠取得顯著成效，關(guān)鍵就在于把黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿全過程，注重整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，推動主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任一體落實、黨內(nèi)監(jiān)督和其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。各級黨委（黨組）強(qiáng)化“主”的責(zé)任和“導(dǎo)”的作用，一級抓一級，層層傳導(dǎo)壓力，認(rèn)真貫徹《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，加強(qiáng)對所管理的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，特別是推動上級“一把手”抓好下級“一把手”；各級紀(jì)委監(jiān)委落實雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，充分履行協(xié)助職責(zé)和監(jiān)督責(zé)任，正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系，積極探索“兩談一述”、參與指導(dǎo)民主生活會等監(jiān)督機(jī)制；健全“四項監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接工作機(jī)制，探索建立監(jiān)督工作聯(lián)席會議制度，完善信息互通、資源共用、力量協(xié)同、成果共享機(jī)制，推動黨內(nèi)黨外各類監(jiān)督同向發(fā)力、形成疊加效應(yīng)。

第二，堅持深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動，優(yōu)化對“一把手”監(jiān)督的機(jī)制理念方法，提升監(jiān)督效能。加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督，必須發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，著力攻堅克難。比如，在保障黨中央已經(jīng)明確的對“一把手”監(jiān)督制度剛性運(yùn)行的同時，與時俱進(jìn)、因地制宜地推動制度創(chuàng)新，及時把成熟經(jīng)驗上升為制度機(jī)制，轉(zhuǎn)化為規(guī)范約束“一把手”權(quán)力運(yùn)行的治理效能。比如，創(chuàng)新監(jiān)督理念、豐富監(jiān)督方法，緊緊圍繞“人”和“事”兩條線開展監(jiān)督，促進(jìn)傳統(tǒng)“面對面”監(jiān)督模式與大數(shù)據(jù)監(jiān)督模式融合發(fā)展，通過比對碰撞及時發(fā)現(xiàn)“一把手”權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等問題，提高對“一把手”監(jiān)督的精準(zhǔn)性有效性。實踐證明，改革創(chuàng)新就是生產(chǎn)力，對于深化以案促改和破解監(jiān)督難題同樣有效管用。

第三，堅持“三不”一體推進(jìn)，推動對“一把手”教育、約束、糾偏協(xié)調(diào)協(xié)同，深化標(biāo)本兼治。“一把手”嚴(yán)重違紀(jì)違法案以案促改是一項系統(tǒng)工程，以查辦案件為基礎(chǔ)，以查擺整改為抓手，以規(guī)范約束“一把手”權(quán)力運(yùn)行為目的，全過程貫穿著“懲、治、防”辯證統(tǒng)一的理念。精準(zhǔn)糾治“一把手”違紀(jì)違法問題，始終保持有貪肅貪、有腐反腐的高壓態(tài)勢，形成強(qiáng)大震懾；舉一反三優(yōu)化“一把手”權(quán)力制約機(jī)制，編制權(quán)力清單，建立內(nèi)控制約機(jī)制，健全領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)重大事項記錄制度，實行異地交流、定期輪崗、任職回避、離任審計等制度，強(qiáng)化制度約束；豐富完善“一把手”廉潔教育體系，把黨性剖析作為民主生活會、組織生活會的重要內(nèi)容，推動同級同類警示教育制度化常態(tài)化，使“一把手”真正感受到監(jiān)督、習(xí)慣被監(jiān)督、主動接受監(jiān)督。（鐘紀(jì)言）